Na početku tranzicije privatni kapital stvarao je tek nešto više od 20 odsto BDP-a, a danas preostala državna preduzeća stvaraju manje od 10 odsto BDP-a, ali i dalje značajno utiču na poslovno okruženje i onemogućavaju brži rast domaćih malih i srednjih preduzeća

Piše: Marijana Radovanović

Inspiracija da napišem ovaj tekst proistekla je iz poziva Svetske banke da na prolećnom skupu koji svake godine organizuju Svetska banka i MMF, a u okviru panela koji se bavio državnim preduzećima, govorim o reformi državnih preduzeća koja je sprovedena u Srbiji. Moja diskusija je bila usko usmerena na aktivnosti koje smo sprovodili kako bismo okončali restrukturiranje i rešili status preduzeća iz portfolija Agencije za privatizaciju. Međutim, čitav panel, njegova izuzetna posećenost, zainteresovanost svetske ekonomske javnosti i svetskih lidera za ovu temu naveli su me da preispitam filozofiju državnog kapitala, njegova kretanja i efekte na našu ekonomiju. Tako su se nametnula pitanja poput onih – kakva je danas uloga državnih preduzeća u našoj ekonomiji, da li i dalje predstavljaju opasnost za fiskalnu stabilnost, da li mogu da pokrenu privredu ako privatna inicijativa posustane – što je donekle bila teza na panelu koji me je inspirisao. Ili smo i dalje miljama daleko od toga da svoju ekonomiju potpuno prepustimo tržištu? Dalje, kako su strane direktne investicije u koje smo polagali toliku nadu, a ništa manje ni državne pomoći, uticale na formiranje ekonomske strukture i gde smo danas? I na kraju kako osnažiti mala i srednja preduzeća, koja su po mišljenju nas iz CEVES-a najveća razvojna šansa srpske ekonomije.

Kontrolisanim niskim cenama robe i usluga javnih preduzeća se održava socijalni mir, ali se istovremeno narušava konkurencija, tako da će jednog dana, kada se budu svodili računi, trošak pasti na teret upravo onih čiji se socijalni mir čuvao

Više od 20 godina je prošlo od početka privatizacije i oko 10 godina od kada smo krenuli sa reformom (okončanje restrukturiranja i rešavanje statusa preduzeća iz portfolija Agencije za privatizaciju), koja je imala dosta elemenata uspešnosti – pre svega zbog toga jer je prošla bez socijalnih tenzija i fiskalnu konsolidaciju učinila izvodljivom i održivom.

Kratka retrospektiva tranzicije je sledeća: društvena i državna svojina su dominirale decenijama. Devedesetih godina desili su se građanski ratovi i raspad Jugoslavije, privreda je devastirana, a preduzetničke navike gotovo da nisu ni postojale. Srbija započinje svoju tranziciju ka tržišnoj ekonomiji početkom 2000, kada se otvara ka stranom kapitalu i privatnom vlasništvu. Do 2008. privatizovano je više od 2.700 preduzeća. Ona koja nisu mogla da se prodaju, a bila su važna za zajednicu, dobila su poseban status preduzeća u restrukturiranju i tako su bila zaštićena od stečaja. Prvobitno je to trebalo da bude privremena mera, primenjena na samo nekoliko strateških državnih preduzeća. U praksi se mehanizam sve više koristio neselektivno i postao je sredstvo za očuvanje socijalnog mira. Ova preduzeća uglavnom su se oslanjala na direktnu i indirektnu finansijsku podršku države.

Kuriozitet je da je državni kapital imao različite manifestacije i nazivan je različitim imenima, što je za sobom povlačilo i različitu regulativu koja je prilično komplikovala situaciju. Tako smo imali preduzeća sa većinskim državnim kapitalom Republike Srbije, društvena preduzeća, velika javna preduzeća na centralnom nivou, javna preduzeća u vlasništvu lokalnih samouprava, a u nekima se pojavljivao i kapital državnih institucija, poput Fonda PIO i Fonda za razvoj.

Činjenica je da su ta preostala državna preduzeća poslovala loše, praveći značajne neto gubitke – procenjuje se da su 2013. oni bili tri odsto BDP-a – te je rešavanje problema tih preduzeća bilo značajan faktor fiskalne konsolidacije. Tada je krenula reforma, koja je podrazumevala ubrzano okončanje restrukturiranja i privatizaciju preduzeća iz portfolija Agencije za privatizaciju. Ključni korak u rešavanju njihovog statusa bilo je uklanjanje zaštite od stečajnog postupka. Promenjena je regulativa i uvedeno fazno povlačenje izvršne zaštite, u periodu od dve godine, u zavisnosti od veličine preduzeća. Taktika da se prvo rešava status manjih preduzeća pokazala se dobrom – tako je testirano kako proces funkcioniše u praksi, institucije su stekle neophodno iskustvo, a na kraju je to bio i podsticaj za sprovođenje težih reformi. Novim zakonom uspostavljeni su i novi modaliteti privatizacije. Paralelno, preduzete su značajne mere ublažavanja socijalnih posledica – formiran je Tranzicioni fond, obezbeđena su sredstva za isplatu naknada za višak radnika i uvedena podrška za prevremeno penzionisanje.

To je postao projekat od nacionalnog značaja. Svi akteri su postali svesni značaja rezultata i svi su bili uključeni u implementaciju. Pripremljen je i Akcioni plan koji je tretirao svako preduzeće u restrukturiranju pojedinačno. Na kraju tog procesa, od oko 600 kompanija, koliko ih je bilo u nadležnosti Agencije za privatizaciju, ostalo ih je samo oko 50, s tim što ta preduzeća ne dobijaju ni direktnu, ni indirektnu budžetsku podršku. Status velikog broja preduzeća koja su bila u blokadi rešen je kroz stečaj koji se u našem slučaju pokazao kao uspešno sredstvo, jer je na taj način njihova imovina vraćena u privredne tokove.

Da, potrebne su strane investicije, ali i pametan odabir, jer više nema smisla davati subvencije za fabrike u kojima će se motati kablovi. Umesto toga trebalo bi privlačiti industrije spremne da ovde otvaraju istraživačke centre

Početkom 2000-ih godina privatni kapital stvarao je tek nešto više od 20 odsto srpskog BDP-a, dok danas preostala državna preduzeća stvaraju manje od 10 odsto BDP-a. Da li je to pokazatelj da smo se prepustili privatnoj inicijativi? Iako bi se na osnovu brojeva očekivalo da je tako, istorijska ostavština i dalje drastično utiče na ekonomiju i profiliše Srbiju kao državocentričnu ekonomiju. Prvo, državnog kapitala je i dalje puno, samo je neefikasan. Ne znam ni da li neko zna sa kolikim kapitalom raspolažemo.

Posle 20 godina prebrojavanja, konačno možemo da kažemo koliko u Srbiji ima državnih preduzeća, jer je njihov registar objavljen na sajtu APR-a, ali samo onih sa većinskim državnim kapitalom. I dalje procenjujemo koliko je preduzeća u vlasništvu lokalne samouprave, koliko je zarobljeno sredstava u stečajnim masama, a kolika je vrednost imovine u vlasništvu Republike Srbije. I procene su odoka, sa ogromnim rasponima.

Uticaj državnog kapitala, međutim, jako se oseća kroz monopole nad prirodnim resursima, a glavni među njima su EPS (proizvođač i distributer električne energije), Srbijagas (distributer gasa koji pokriva skoro celokupno snabdevanje gasom), Srbijašume (koje poseduju i gazduju sa skoro polovinom šuma), Srbijavode i Vode Vojvodine, koje nadgledaju i održavaju sve plovne puteve. Njima je, takođe, poverena i značajna regulatorna moć. Poseban problem je njihova praksa nekonkurentnih i netransparentnih javnih nabavki, koje mogu obeshrabriti ulaganja i konkurentnost malih i srednjih preduzeća. Ovaj efekat u Srbiji je izuzetno snažan, jer vrednost nabavki javnih preduzeća dostiže i četiri-pet odsto BDP-a. Zbog toga ona imaju veliki efekat na ukupno poslovno okruženje, a posebno na mala i srednja preduzeća, koja sa ograničenim resursima ne mogu da se izbore sa preteranom birokratijom javnih preduzeća. Tim pre što su ona po pravilu nedovoljno transparentna i ostavljaju dosta prostora za nelojalnu konkurenciju, čak i kada nude saradnju privatnom sektoru.

Drugi način – mnogi će reći pozitivnog – uticaja javnih preduzeća na poslovno okruženje ogleda se kroz održavanje kontrolisano niskih cena određenih energenata. Na taj način se, s jedne strane, održava socijalni mir, ali se s druge strane narušava konkurencija, tako da će jednog dana, kada se budu svodili računi, trošak pasti na teret upravo onih čiji se socijalni mir čuvao. Drugim rečima, javna preduzeća predstavljaju skretničare privatnog kapitala sa njegovog prirodnog i zdravog toka, a poremećajima koje izazivaju znatno otežavaju oplodnju privatnog kapitala.

Iako bi svi građani imali ekonomske koristi od reformi, koje bi rezultirale boljim upravljanjem i većim stopama privrednog rasta, mnogima zapravo odgovara korumpirana praksa javnih nabavki i zapošljavanja mimo konkursa. Uz to, ključna prepreka reformama je i većinska podrška populističkim merama kojima se na veštački niskom nivou održavaju cene robe i usluga javnih preduzeća.

Kao velika zagovornica privatnog vlasništva volela bih da se što pre završe aktivnosti definisane Strategijom i Akcionim planom za upravljanje državnim preduzećima i da se državi na upravljanje prepuste samo one kompanije za koja ima smisla da budu u njenom vlasništvu. Ali, i za ta preduzeća nam preostaje mnogo posla da se poboljša njihov učinak, ojačaju kapaciteti, poveća transparentnost, promeni korporativna kultura i da se pre svega, uprkos velikim političkim otporima, upravljanje njima poveri profesionalnom menadžmentu. 

Državna preduzeća koja do 2008. nisu mogla da se prodaju, a bila su strateški važna, dobila su poseban status i bila zaštićena od stečaja. U praksi se taj mehanizam sve više koristio neselektivno i postao sredstvo za očuvanje socijalnog mira.

Kontrateža državnom kapitalu su strane direktne investicije. Po tom osnovu od 2008. se u zemlju slilo više od 35 milijardi evra. Strane direktne investicije uspele su da natope investiciono gladnu zemlju i doprinele rešavanju problema nezaposlenosti usled privatizacije i stečaja. Značajna i često osporavana sredstva izdvajana su za subvencije investitorima, a glavni kriterijum za njihovo dobijanje je uglavnom bio broj zaposlenih. U Srbiju su dolazili investitori uglavnom iz radno intenzivnih sektora, čiji proizvodi imaju malu dodatu vrednost. Iako se uočava izvestan rast kapitalno intenzivnih stranih direktnih investicija, kriterijum za dodeljivanje subvencija i dalje je broj zaposlenih, bez obzira na to što u Srbiji to više nije toliki problem, jer je stopa nezaposlenosti smanjena na oko 10 odsto. Srbija danas ima većih problema od toga, jer se sada traže kvalitetniji poslovi za koje se očekuju zarade koje većina postojećih preduzeća ne može da podnese. Polako, ali sigurno sve veći problem postaje neadekvatna ekonomska struktura i postaje jasno da je Srbiji potrebna industrija koja stvara proizvode sa višom dodatom vrednošću. Nažalost, stiče se utisak da kreatori ekonomske politike nisu još shvatili da su se okolnosti promenile. Da, Srbiji su potrebne strane investicije, ali nam je potreban i pametan odabir, naročito ako se one subvencionišu novcem svih poreskih obveznika. Ili još preciznije, nema potrebe da se i dalje javnim novcem dovlače fabrike u kojima će naši građani motati kablove. Umesto toga i te kako bi trebalo privlačiti industrije spremne da ovde otvaraju istraživačke centre, u kojima će naši ljudi steći nova znanja i veštine.

Domaća mala i srednja preduzeća učestvuju sa 40 odsto u robnom izvozu i sa čak 60 odsto u ukupnoj proizvodnji, bez poljoprivrede. Ta njihova snaga u obrnutoj je proporciji sa statusom koji uživaju kod kreatora ekonomske politike.

Za kraj, postavlja se pitanje kako da domaća, da ne kažem domaćinska mala i srednja preduzeća dobiju mesto koje im pripada. Tim pre što ona učestvuju sa 40 odsto u robnom izvozu, i sa čak 60 odsto u ukupnoj proizvodnji, bez poljoprivrede. Ta njihova snaga u obrnutoj je proporciji sa statusom koji uživaju u društvu i kod kreatora ekonomske politike.

Ona su nastajala isključivo na energiji pojedinaca, nečujno, postepeno, maltene u senci, bez javne pompe koja prati dolazak svakog novog stranog investitora. U međuvremenu zajednica uspešnih malih i srednjih preduzeća toliko je narasla da danas može slobodno da se kaže da od njenog daljeg razvoja zavisi privredna budućnost Srbije. Ta preduzeća su i tokom pandemije pokazala veliku otpornost i značajno doprinela da Srbija 2020. ima blaži pad BDP-a od ogromne većine drugih zemalja. Upravo zbog svega toga mora im se dati prava šansa, kakvu do sada nisu dobila.

Autorka je savetnica za razvoj Centra za visoke ekonomske studije

Tekst je objavljen NIN-u broj 3784, od 13. jula 2023.