Budžetska rezerva u Srbiji: netransparentan kanal za diskreciono trošenje javnog novca

Zakonski okvir pravi razliku između tekuće i stalne budžetske rezerve. Prema Zakonu o budžetskom sistemu, sredstva tekuće budžetske rezerve koriste se za neplanirane svrhe za koje nisu utvrđene aproprijacije ili za namene za koje se tokom godine pokaže da postojeće aproprijacije nisu bile dovoljne. O upotrebi ovih sredstava odlučuje Vlada, na predlog ministra finansija, a sredstva se tokom godine raspoređuju direktnim korisnicima budžetskih sredstava. Nasuprot tome, stalna budžetska rezerva ima znatno užu namenu i koristi se za otklanjanje posledica vanrednih okolnosti, poput elementarnih nepogoda, ekoloških katastrofa i drugih vanrednih događaja koji mogu ugroziti život i zdravlje ljudi ili prouzrokovati štetu većih razmera.

Upravo zbog široko definisane namene tekuće budžetske rezerve, transparentnost pojedinačnih odluka o njenom korišćenju posebno je važna. Zakon omogućava fleksibilnost u izvršenju budžeta, ali ta fleksibilnost mora biti praćena jasnim obrazloženjima namene, korisnika i razloga zbog kojih se rashod finansira iz rezerve, a ne kroz redovne budžetske programe. U suprotnom, tekuća budžetska rezerva može postati kanal za diskreciono preusmeravanje sredstava tokom godine, uz ograničen javni uvid u kriterijume raspodele.

Po podacima kojima CEVES raspolaže, a koji se odnose na oko 8 milijardi dinara upotrebljenih sredstava iz tekuće rezerve, upravljanje budžetskim rezervama u Srbiji ostaje izrazito netransparentno i visoko diskreciono.

Važno je naglasiti da ovaj iznos ne predstavlja ukupno korišćenje mehanizma tekuće budžetske rezerve u 2024. godini. Završni račun razlikuje neposredna rešenja o korišćenju sredstava tekuće budžetske rezerve, koja su predmet ove detaljne CEVES-ove klasifikacije, od znatno većeg iznosa preraspodela sprovedenih kroz tekuću budžetsku rezervu po članu 61. Zakona o budžetskom sistemu. Prema tom drugom mehanizmu, sredstva se najpre unose u tekuću budžetsku rezervu sa postojećih aproprijacija, a zatim raspoređuju drugim korisnicima, programima ili namenama. U 2024. godini taj širi kanal preraspodela iznosio je oko 77 milijardi dinara, pa ukupno korišćenje mehanizma tekuće budžetske rezerve dostiže oko 85 milijardi dinara, odnosno nešto više od 700 miliona evra.

Posmatrano prema programskoj klasifikaciji budžeta, za više od polovine stavki nije moguće identifikovati odgovarajući budžetski program u raspoloživim podacima. Među stavkama za koje programska klasifikacija postoji, oko 20% sredstava odnosi se na program 2102 – Podrška radu Vlade, 12% na program 0702 – Realizacija infrastrukturnih projekata od značaja za Republiku Srbiju, dok 6% čini program 1508 – Uređenje i nadzor u oblasti privrednog i regionalnog razvoja. Ostali programi imaju pojedinačne udele ispod 5%, uključujući programe 0603 – Podrška radu institucija na AP KiM i 0903 – Porodično-pravna zaštita.

Još izraženija koncentracija vidi se kada se sredstva posmatraju prema korisnicima budžetske rezerve. Čak 72% analiziranog iznosa raspoređeno je preko Generalnog sekretarijata Vlade, dok su Ministarstvo finansija i Ministarstvo privrede učestvovali sa 12%, odnosno 6%. Ovakva struktura ukazuje da se značajan deo sredstava iz budžetske rezerve ne raspoređuje kroz jasno prepoznatljive sektorske programe i resorna ministarstva, već kroz centralizovan kanal pri Vladi. Time se sužava mogućnost javnog uvida u namenu i kriterijume raspodele ovih sredstava, što dodatno otvara prostor za diskreciono i nedovoljno transparentno upravljanje budžetskom rezervom.

CEVES je korišćenu budžetsku rezervu dodatno klasifikovao i prema kategorijama namene. Prema toj klasifikaciji, više od milijardu dinara iz budžetske rezerve usmereno je ka sportskim udruženjima. Podaci pokazuju da su ovi transferi bili namenjeni dotacijama, odnosno pomoći fudbalskim, teniskim i košarkaškim sportskim savezima, pri čemu su sredstva realizovana preko Generalnog sekretarijata Vlade. Oko 130 miliona dinara iz budžetske rezerve usmereno je verskim organizacijama, uključujući eparhije Srpske pravoslavne crkve, Beogradsku nadbiskupiju i druge verske organizacije. Pored toga, po oko 500 miliona dinara iskorišćeno je za humanitarne svrhe, uključujući pomoć deci sa teškim oboljenjima, kao i za obaveze Vlade po osnovu određenih sudskih postupaka i presuda. Jedan manji deo, oko 70 miliona, u ovim podacima, bio je namenjen za EXPO. Ograničenje ove analize je to što se namena ne može identifikovati za celokupan iznos korišćene budžetske rezerve. Od približno 8 milijardi dinara za koje CEVES raspolaže podacima, namenu je moguće klasifikovati za svega 3,7 milijardi dinara, dok za preostali iznos u dostupnim podacima ne postoji opis rashoda. Već sama činjenica da za značajan deo sredstava nije moguće utvrditi namenu dodatno ukazuje na nedovoljnu transparentnost upravljanja budžetskom rezervom.

Sve ovo potvrđuje i analiza Fiskalnog saveta koja pokazuje da je od 2018. godine Vlada koristila budžetsku rezervu blizu zakonom propisanog maksimalnog iznosa od 4% budžetskih prihoda, te da je od 2018. do 2023. preko budžetske rezerve preusmereno oko 2.6 milijardi evra. Fiskalni savet je takođe upozorio da tekuća budžetska rezerva u Srbiji nije korišćena samo kao tehnički instrument za nepredviđene rashode, već i kao kanal za sprovođenje ad hoc ekonomskih politika koje nisu prošle kroz redovne faze planiranja, budžetiranja i parlamentarne kontrole.

Nalazi CEVES-a i Fiskalnog saveta zajedno ukazuju da tekuća budžetska rezerva u Srbiji funkcioniše kao instrument sa širokom diskrecijom i ograničenom odgovornošću. Šta više, budžetska rezerva je koncentrisana kod male grupe korisnika, sa nepotpunom programskom klasifikacijom i namenom koja za skoro polovinu sredstava ostaje nepoznata.
Veća transparentnost pojedinačnih odluka o korišćenju rezerve, uz doslednije objavljivanje obrazloženja namene i korisnika, preduslov je za jači parlamentarni i javni nadzor nad ovim delom budžetske potrošnje.