Pad nadstrešnice u Novom Sadu aktuelizovao je temu odgovornosti i vladavine prava u Srbiji. Fokus društva upravo je na pravosudnom sistemu, jer on je taj koji sada najneposrednije zakazuje – ne vrši istragu finansijskih okolnosti koje su najverovatnije odigrale ključnu ulogu u nestručnoj i neodgovornoj realizaciji rekonstrukcije stanice i ne privodi krajnje odgovorne ličnosti.

Zakoniti i pravedan rad pravosudnog sistema temelj je vladavine prava. On pre svega odvraća, a u krajnjoj liniji kažnjava svako nezakonito ponašanje, bilo da je u pitanju zaštita ljudskih prava ili rada ljudi u artikulaciji društveno-ekonomskog sistema.

Međutim, ja ovde želim da skrenem pažnju na dodatni, ako ne dublji, ono svakako složeniji problem u upravljanju društvenim i ekonomskim tokovima u Srbiji. Ovaj problem postaviće se kao ključan, a teško savladiv izazov u svakom pokušaju da se Srbija izbavi iz partokratije kao posebnog oblika upravljanja državom koji je karakteriše. A partokratiju odsustvo vladavine prava karakteriše po definiciji. Napominjem da ovaj tekst nije naučna studija, već opis iskustva na osnovu kojeg pozivam stručnjake i praktičare da se ovom temom pozabavimo u pripremi uspostavljanja bolje države.

Reč je o tome da u upravnom sistemu Srbije podela (dodela) odgovornosti za poslove (odluke) koje on obavlja (donosi) često nisu jasne, ili njihovo obavljanje nije moguće u realnim uslovima. Ako odgovornost za obavljanje nekog posla ili donošenje neke odluke nije jasno postavljena, nije jasno ni šta je pravilno ili pravedno. U tom slučaju ni najpravedniji i najdisciplinovaniji pravosudni sistem ne može da pomogne da se taj posao radi (odluka donosi) pravilno i pravedno.

Uzmimo, na primer, mali deo odgovornosti jedne lokalne samouprave. Njen je posao da upravlja poljoprivrednim zemljištem na svojoj teritoriji. Međutim, planove upotrebe ovog zemljišta JLS moraju da podnose ministarstvu poljoprivrede na odobravanje. U najmanju ruku to je dodatni korak koji uzima vreme i koči rad JLS, jer mišljenja ministarstva ne dolaze ažurno. No suštinsko pitanje je – ko je onda odgovoran za upravljanje poljoprivrednim zemljištem u Srbiji? Navodni razlog za ovu intervenciju je što je republika vlasnik svog poljoprivrednog zemljišta u Srbiji. Ali normalni vlasnički odnosi uredili bi ove nadležnosti drugačije.   S druge strane, odgovornost možda i jeste ponekad jasno dodeljena, ali je organizacija delova sistema ili njihova opremljenost takva da posao nije moguće obavljati kako je propisano.

U takvim slučajevima, pravosudni sistem može samo biti uvučen u lavirint prebacivanja i deljenja odgovornosti iz kog je ili nemoguće izaći, ili je moguće izaći na više razumnih načina od kojih nijedan nema jasan pravni osnov.

Partokratija

Pre nego što objasnim u kakvoj je to vezi sa partokratijom, pojasniću da u Srbiji partokratiju definišem kao sistem kojeg karakterišu dva oblika osujećivanja demokratije. Jedan oblik tiče se zakonodavnog sistema i dobro je poznat i razmatran u srpskoj javnosti. Reč je o tome da zbog proporcionalnog sistema izbora (ali i centralizovanih stranaka), kad su izbori jednom završeni, pojedinačne stranke u skupštini republike nastupaju monolitno i često više predstavljaju sopstvene interese od interesa građana koji su ih izabrali.

Ja se ovde bavim drugim oblikom osujećivanja demokratije. Reč je o tome da stranka na vlasti u Srbiji po pravilu može neformalnim kanalima da zameni i osujeti pravno valjani proces institucionalnog rada, ili može da „nadjača” (tj. poništi i zameni) odluke koje je taj sistem već doneo. Oni mogu formalno pravni proces i da ostave netaknutim, pri čemu subjekti institucija postupaju kao marionete. Tada se osujećuje suština, svrha institucija – a to je da njeni subjekti odlučuju u skladu sa nekim pravilima ili smernicama. Ovde je ključno da je reč o neformalnim kanalima uticaja. Jer da su kanali uticaja formalni, onda bi tu bila reč o normalnom demokratskom (ili uobičajenom autokratskom) sistemu vlasti u kom izabrana (ili nametnuta) stranka na vlasti daje političke smernice za rad uprave. (U oba ova slučaja moguće je, ali ne i obavezno, da je reč o pravnoj državi).

U toku vladavine tekućeg režima ovaj aspekt partokratije ispoljava se kao činjenica da Predsednik Republike selektivno zamenjuje državne institucije u donošenju odluka (neformalnim kanalima), i pri tome koristi proizvoljne kriterijume kako u izboru oblasti odlučivanja tako i u pitanju sadržaja odluka. Njegova lična moć postala je tolika da čak usporava ili parališe rad institucija kada ne dobijaju jasne smernice za svoj rad. Međutim, ključna funkcija koja mu daje tu moć jeste vođstvo stranke na vlasti, čak iako je i ono – u ovom trenutku – neformalno.

Disfunkcionalna uprava i njeni koreni

Međutim, partokratija i njena simbioza sa disfunkcionalnim upravnim sistemom vuče korene iz samoupravne socijalističke Jugoslavije (bar od 1974. godine).  Naime, Savez komunista je vladao zemljom zapravo neformalno, jer je formalni upravni institucionalni sistem imitirao samoupravljanje. Sistem je obezbeđivao široku participativnost, i država je bila pravna, u smislu da su se službenici i sudovi držali propisa. Ali propisi su bili takvi da ne prepuštaju suštinu odlučivanja sistemu olako. Suština politika, ciljevi mera i propisa, odlučivani su u Savezu komunista.

U čemu je, dakle, stvar? Možda je čitaocu već jasno. Sistem koji poslove organizuje na fragmentisan način, koji ne dodeljuje bilo jasnu odgovornost, bilo jasan autoritet da se neki posao završi, koji često ne dodeljuje ni resurse da neko obavi sve poslove koji su mu dodeljeni (a ni kriterijume da izabere šta su prioriteti) – takav sistem ne može da funkcioniše. Ovaj sistem oblikovan je ovako disfunkcionalno kroz vreme, jer se i razvijao uz, i pod, neformalnim vođstvom nekoga izvan sistema ko je „pokretao konce”, definisao prioritete i krajnji cilj delovanja. Ali sada, takav kakav je – potrebna mu je lutkarska intervencija da bi funkcionisao.

Važno je napomenuti da iako su svakako niz odgovornosti i poslova suštinski menjani u odnosu na vreme Jugoslavije, pomenuta fragmentacija i zamućivanje odgovornosti nastavljeni su i posle iz više razloga.  Naročito su velike nejasnoće i konfliktnost među odgovornostima stvorene donošenjem Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije 1996. godine. Njime je suštinski izvršena „eksproprijacija” imovine lokalnih samouprava i javnih preduzeća. Taj zakon nova vlast 2000-ih nije ukinula, već je usvojen Zakon o javnoj svojini (2011) kojim je teret za dokazivanje svojinskih prava nad eksproprisanom imovinom prebačen na JLS. To je jedan od razloga što Vlada Srbije i dan danas redovno razmatra po sedamdesetak tačaka dnevnog reda, među kojima su velika većina odluke o raspolaganju marginalnim sredstvima.

Sistem nije reformisan/redizajniran posle 5. oktobra jer smo tada postupali po modelima koje su prošli naši istočni susedi – a ovde je reč o specifičnosti post-jugoslovenskih društava.

Problem ima više aspekata. Dva su već pomenuta i oba naročito opterećuju odnose između JLS i republike. Poslovi su fragmentisani između više institucija ili organizacionih jedinica, i republika ima naročito čest običaj da JLS „dodeljuje” poslove bez da im dodeli i izvor sredstava iz kojih će ih obavljati. Zbog toga JLS u Srbiji imaju značajno ograničeniji stepen autonomije de facto nego što bi se očekivalo iz Ustava i ključnih propisa.

Još jedan, poseban aspekt problema jeste taj što odgovornost, kada postoji, najčešće postoji za obavljanje posla, a ne za postizanje određenog rezultata. Drugim rečima, administrativna kultura je izrazito i neuobičajeno preskriptivna. Propisi i procedure detaljno opisuju operativne korake kojima se obavljaju zadaci, vrednuju kriterijumi i slično – umesto da unose, bar u nekoj meri, svrhu, cilj, željeni ishod zadatog postupanja. U tom smislu zanimljiv je odnos srpske administracije prema prikupljanju i obradi podataka. Po pravilu, službenici prikupljaju podatke iz svojih oblasti tako što „zaprime” podatke, i potom ih automatizovano obrađuju čak i onda kad je prihvaćena metodologija obrade besmislena. Na primer, Institut za javno zdravlje sabira podatke koje dostavljaju bolnice, ali ako u nekim mesecima neke bolnice ne dostave podatke, tretiraju se kao da je dostavljena nula. To govori da smatraju da im je posao, tj. odgovornost da „sakupe podatke”, a ne da obezbede podatke za praćenje kretanja u javnom zdravlju.

I ovaj aspekt suštinski je zaostatak iz vremena Jugoslavije kad se preskripcijom postupanja obezbeđivalo da „samoupravljanje” ne izađe iz željenih granica. I on je pogoršan u tranzicionim decenijama jer se takvim propisima administracija štiti od voluntarizma u političkom postupanju i mogućeg progona. Što je manje prostora za rasuđivanje i razumnu interpretaciju nekog propisa, to je manje prostora za odlučivanje pod političkim pritiskom. Nažalost, u tom slučaju je i manje prostora za razumno usmeravanje politika.

Posao ispravljanja ovih problema biće mukotrpan, ali nije nemoguć. Najvažnije je da se problemi detaljnije analiziraju i razrade, a da se zatim stvori konsenzus o principima na kojima se njihovo rešavanje mora zasnivati. Ključ uspostavljanja odgovorne i profesionalne državne uprave nije (samo) njihovo otežano smenjivanje sa funkcije, već i postojanje svesti u javnosti, očekivanja da oni moraju raditi profesionalno, pravno i pravedno – ali i koristeći razumno rasuđivanje. To zahteva sistematičan „redizajn” sistema upravnog odlučivanja kojem on nikad nije sa tim ciljem podvrgnut.

*** Autor teksta je dr Kori Udovički, isti je objavljen na sajtu FREN: Kvartalni monitor br. 80 • Osvrt 2. Nacrt za (skoru) budućnost